Antônio Augusto de Queiroz1
Luiz Alberto dos Santos2
Introdução
O objetivo deste texto é tratar do Ciclo La boral no Serviço Público, que inclui desde o dimensionamento de necessidade de força de trabalho, o recrutamento e a seleção, a
capacitação e a alocação de servidores, pas sando por remuneração, desenvolvimento na carreira (progressão/promoção), avalia ção e estabilidade até a aposentadoria, bus cando contribuir com reflexões que possam ajudar na construção de políticas de Recur sos Humanos ou de Gestão de Pessoas inte gradas e orgânicas.
Trata-se de tema oportuno e fundamental, especialmente no momento em que o gover no, em lugar de valorizar a melhoria da ges tão dos serviços públicos, propõe diversas reformas com o nítido propósito de esvaziar o serviço público, atacando todos os seus atrativos para o recrutamento de pessoal
qualificado, como são os casos da recente mente promulgada Emenda Constitucional 103/2019 (Reforma da Previdência) e das Propostas de Emenda à Constituição – PEC nºs 186 e 188, além da MP 922/2020.
Antes de analisarmos especificamente cada uma das fases do ciclo, fundamental quando se pensa em Administração Pública, gostaríamos de tecer algumas considerações de natureza crítica a respeito das motiva
ções que justificaram as reformas adminis trativas “gerenciais” ou pós-burocráticas, em grande medida inspiradas nas reformas do governo Margaret Thatcher, nos anos 70, no Reino Unido, e em outros países de cul tura anglo-saxônica, como Estados Unidos, Nova Zelândia e Austrália, ao longo da déca da de 1980.
As reformas administrativas no mundo desde a década de 1970, e com maior ênfase a partir da experiência inglesa, sob o rótulo de “Nova Gerência Pública”, têm, como re
gra, priorizado a dimensão da eficiência na perspectiva econômica, com valorização da
1 Jornalista, consultor e analista político, mestrando em Políticas Públicas e Governo na FGV, diretor de Documentação licenciado do Diap e sócio-diretor das empresas “Queiroz Assessoria em Relações Institucionais e Governamentais” e “Diá logo Institucional Assessoria e Análise de Políticas Púbicas”.
2 Doutor em Ciências Sociais, Mestre em Administração Pública, Advogado e Consultor Legislativo do Senado Federal. É também Professor da EBAPE-FGV e da ENAP. Ex-Subchefe da Casa Civil da Presidência da República.
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flexibilidade, da produtividade e da redução de gastos, negligenciando os fins ou o senti do político que deve guiar a administração pública. Trata-se de tentar transpor, para o serviço público, concepções da Teoria da Escolha Racional, alicerce da economia po lítica, em especial a ideia da superioridade da gestão privada frente à burocracia públi ca, e de que o indivíduo age apenas em seu próprio interesse, ou que, conforma ilustra Beetham “as pessoas só são levadas a traba lhar pelos objetivos de uma organização por meio de incentivos e sanções que alinham os interesses do indivíduo com o interesse ge ral”, e que, na ausência desses “incentivos e sanções” ou de supervisores interessados em sua aplicação, “os indivíduos fugirão ao trabalho ou farão as suas próprias coisas”3.
Embora proposta em nome da melhoria da eficiência (fazer mais com menos), da eficácia (atingir as metas) e da efetividade (fazer a coisa certa ou atingir objetivos re
levantes) das políticas públicas, e até mes mo de uma noção de ampliação do controle social, a partir da participação de organi zações externas ao Estado na prestação de serviços públicos, a abordagem desconhe ce as diferenças entre a gestão privada e a gestão pública. Com efeito, ela negligencia questões-chave, como os próprios valores que orientam a ação da burocracia no setor público, que não se pauta pela maximização do lucro, mas busca o atendimento de ne cessidades sociais, a pacificação da ordem social e o atendimento das aspirações dos cidadãos, a satisfação de direitos coletivos
e difusos, e a responsabilização diante dos parlamentos e dos eleitores. Como apon ta Beetham, “administração pública não é, pois, uma questão de perseguir objetivos es tabelecidos pelos políticos da maneira mais eficiente em matéria de custos. É uma ques tão de administrar a política de acordo com os valores que a determinam, entre os quais as considerações sobre eficiência de custos podem ter um lugar menor ou maior. Os fins e os meios ligam-se entre si, por outras pa lavras. A política e a sua administração não são rigidamente separáveis”4.
A perspectiva de muitas das reformas ge rencialistas ou pós-burocráticas foi a redu ção do gasto e da máquina pública, dentro da lógica neoliberal de revisão do papel do Estado na economia e na área social, espe cialmente no provimento de bens e serviços, tanto que sempre foram apresentadas em momento de escassez orçamentária e crise fiscal. Mesmo quando pautadas por gover nos trabalhistas, como na Austrália, a partir do governo trabalhista de Hawke, eleito em 1983, erigiram a “eficiência” para aperfeiço ar a atuação do Estado e seus “burocratas” como seu objetivo maior5.
Como regras, essas reformas não priori zam a maximização do bem-estar, median te políticas públicas em favor dos cidadãos, das populações, dos territórios vulneráveis e dos desassistidos e nem estão focadas no combate às desigualdades regionais e de renda. Pelo contrário, seu objetivo nunca foi o de assegurar equidade, justiça e partici pação cidadã na formulação e execução das
3 BEETHAM, David. A Burocracia. Lisboa: Ed. Estampa, 1987, p. 52-53.
4 BEETHAM, D. Op. Cit, p. 57-58.
5 Uma das marcas da reforma australiana foi, além da transferência da gestão de pessoal do Public Service Board para o Ministério das Finanças e da adoção de uma gestão de políticas orientada para resultados, a criação de um Senior Executive Service para aumentar a capacidade de formulação e implementação de políticas por meio de um corpo de executivos públicos não vinculados a um departamento específico. Contudo, o viés tecnocrático desse corpo de servidores e o alinhamento incon
dicional com as medidas de ajuste fiscal adotadas acabou distorcendo suas finalidades.
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políticas públicas, mas promover ajuste fis cal, privatizar bens e serviços públicos e su postamente melhorar a alocação de recursos públicos, evitando desperdícios. A experiên cia australiana, embora pouco conhecida, é emblemática: a inspiração “neogerencial”, econocrata (mais do que tecnocrata) e fis calista promoveu a vulneração da ética do serviço público, politizou os escalões supe riores, aumentou a captura do Estado pelos interesses econômicos, reduziu direitos, congelou e reduziu despesas, reduziu a equi dade, a transparência e o compromisso dos servidores com os direitos da população6. E, como na experiência britânica sob a ges tão Thatcher, apostou no confronto com os servidores públicos, na sua antagonização perante a sociedade e na sua desvalorização enquanto parceiros de um projeto de desen volvimento, reforçando a sua subordinação aos agentes políticos.
Esses modelos, baseados na lógica de mer cado, não se sustentam na administração pública e geralmente são questionados pe los usuários de serviços públicos, porque adotam a lógica da relação cliente-consu midor, uma relação própria para o setor pri vado, mas inadequada para o setor público. A relação cliente-consumidor se pauta pela demanda, numa transação de natureza mer cantil ou comercial de troca, enquanto a re lação cidadão se orienta pela necessidade. A lógica do setor público é a do conceito de cidadão, que, além da eficiência, pressupõe equidade e justiça.
Como apontam Dunn e Miller, desde a se gunda metade dos anos 2000 é amplamente aceito que a Nova Gerência Pública falhou,
na maior parte dos casos, em alcançar os objetivos defendidos por seus defensores, particularmente o de alcançar uma organi zação mais eficiente e efetiva nos países em desenvolvimento7.
Esse receituário com viés fiscal leva a que os países e governos terceirizem atividades e privatizem empresas e serviços do Esta do, a partir da premissa de que ao estado deve caber “dirigir” ou “guiar” a prestação de serviços por meio de agentes privados, e não executar ou prestar diretamente os ser viços. E, para tanto, utilizam uma narrativa que considera o servidor privilegiado, ine ficiente ou caro, além de responsabilizá-lo por consumir recursos que poderiam ser destinados a políticas públicas clássicas, es pecialmente nas áreas de saúde, educação e segurança, como se a realização desses ser viços prescindisse de servidores.
A lógica é reduzir o tamanho da máqui na pública e o prêmio salarial do servidor, ou seja, aquilo que torna o serviço público mais atrativo ao cidadão, em especial os de melhor qualificação, em comparação com o mercado de trabalho privado. No caso brasi leiro, também não tem sido diferente.
O diagnóstico dos técnicos do governo, formuladores da reforma administrativa, é de que o modelo de funcionamento da má quina pública entrou em colapso, especial mente em decorrência: 1) de suposto eleva do custo; 2) de suposta ineficiência; e 3) de suposta incapacidade de garantir boa gestão de pessoas.
A consequência do atual modelo, na visão desses técnicos, seria a combinação de su-
6 Ver THOMPSON, E. Democracy Undermined: Reforms to the Australian Public Service from Whitlam to Hawke. The Australian Quarterly Vol. 63, No. 2 (Winter, 1991), pp. 127-142.
7 DUNN, William N. & MILLER, David Y. A Critique of the New Public Management and the Neo-Weberian State: Advancing a Critical Theory of Administrative Reform Public Organiz Rev (2007) 7:345–358
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posta baixa qualidade, com gasto elevado, e de baixa produtividade, com desequilíbrio fiscal. E, para enfrentar esses problemas, se riam necessárias mudanças na máquina pú blica para: 1) retomar ferramentas de gestão de pessoas; 2) resgatar o conceito de merito cracia; 3) valorizar ações públicas voltadas para resultados; e 4) deslocar o foco da má quina estatal para o cidadão.
A narrativa oficial e do mercado é sempre no sentido de justificar as reformas com base numa suposta má alocação de recursos, em supostos desperdícios e ineficiências, e tam
bém numa postura baseada em preconceito e desmoralização dos servidores públicos. Autoridades do governo chegam ao absur do de associar o servidor a um “parasita”, além de acusá-lo de ganhar muito e traba lhar pouco, de ser preguiçoso e corrupto, bem como de estar capturado ou a serviço das forças de esquerda.
A reforma administrativa em curso no atu al governo, portanto, tem duplo objetivo, sendo um de natureza liberal/fiscal e outros
de fundo ideológico. O primeiro busca satis fazer o mercado, com a redução da presença do Estado na regulação, na exploração da atividade econômica e no fornecimento de bens e serviços à população, por meio do des monte da Administração Pública, da tercei rização e da privatização de bens e serviços públicos. E o segundo atende ao sentimento revanchista, persecutório e de preconceito contra os servidores, considerados contrá rios à visão reacionária do governo.
A proposta de reforma administrativa em debate no governo, infelizmente, está foca da na lógica da produtividade e da avaliação com caráter repressivo e não como forma de
premiação ou valorização do mérito. A ideia é vigiar e punir, a exemplo da avaliação de desempenho para efeito de dispensa por insuficiência de desempenho, já aprovada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998, mas até hoje não regulamentada, e cuja efe
tiva implementação e ampliação está sendo proposta em substituição à estabilidade no emprego.
Esse desenho está fadado ao fracasso. Para que o Estado tenha melhores condições de oferecer serviços, em qualidade e quantida de, ele precisa dispor de um quadro funcio nal profissionalizado, adequado e suficien te, o que pressupõe a adoção de critérios transparentes de recrutamento, seleção, ca pacitação, alocação, remuneração, progres são e preparação para aposentadoria.
Ou seja, deve articular as diversas etapas do ciclo laboral, estimulando o ingresso no serviço público dos cidadãos dotados de ca pacidade para tanto, e o seu desenvolvimen to na carreira até a inatividade.
Não se trata de novidades: em todas as tentativas de reforma esboçadas desde a dé cada de 1930, começando pela “Lei do Rea justamento”, de 1936, essas questões estive ram sobre a mesa e foram consideradas nas suas formulações e no seu discurso. Mas, em todas elas, evidenciou-se a incapacida de de formulação e implementação de me didas compreensivas, capazes de superar a improvisação ou a incapacidade de supera ção do clientelismo ou do patrimonialismo. A história do serviço público no Brasil é a história das reformas inconclusas e das difi culdades de implementação de um sistema do mérito8.
8 Ver SANTOS, L. A. & SOUZA, R. L. S. Mérito, Desempenho, Transparência E Confiança No Brasil: O Ciclo Incom pleto. Disponível em https://politicapublica.wordpress.com/2019/04/17/merito-desempenho-transparencia-e-confianca-no- -brasil-o-ciclo-incompleto/
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A Carta de 1988 foi a primeira a adotar so luções plenas para esses problemas, a come çar pela exigência do concurso público para ingresso em cargos e empregos públicos, ve dando o provimento derivado, a previsão de regras sobre a estabilidade e regime jurídico, a remuneração e a aposentadoria. Mas des de que entrou em vigor, foi diuturnamente atacada, burlada e negada, e tentativas de “reforma”, como a do Governo FHC, tenta ram retirar os “entraves” por ela estabele cidos. Quase 32 anos depois, a obra incom pleta que foi a sua implementação, mesmo com as reformas de 1998, requer que antes de se passar a uma nova fase de “reformas”, os seus princípios sejam reconhecidos, ho menageados e valorizados.
1. Recrutamento e seleção
O primeiro passo do ciclo laboral no ser viço público é o processo de recrutamento e seleção, que consiste em identificar pesso as capacitadas e vocacionadas para servir ao público, onde quer que elas estejam, e atrai-las, oferecendo-lhe a oportunidade de concorrer a uma vaga ou cargo no serviço público, em troca de remuneração compa tível com as qualificações exigidas e uma carreira com perspectiva de crescimento na Administração Pública.
Como regra, a administração pública mo derna, na formação ou reposição de seu quadro funcional, utiliza os mecanismos do recrutamento, para atrair candidatos à
ocupação dos postos de trabalho, e da sele ção, que consiste em identificar, entre eles, o candidato ideal. Ambos têm por objetivo, portanto, permitir que o Estado possa con tar com o candidato ideal ou adequado às necessidades ou ao modo de trabalho da or ganização. Não são, assim, formas de gerar emprego, ou reduzir o desemprego, suprindo as falhas do mercado de trabalho na absorção da mão de obra, mas instrumento
de gestão para permitir que o Estado possa dispor de maneira eficiente de recursos escassos, contando com o melhor candidato disponível para o atendimento de suas necessidades.
Havendo o cargo vago a ser provido, e a necessidade desse provimento, existem três formas de ingresso no serviço público, e a cada uma correspondem diversas formas de seleção.
A primeira, e mais flexível, é para o exercí cio de cargos em comissão, ou de confiança, de livre nomeação e exoneração. Para esses cargos, que somente podem ser usados para atividades de direção e assessoramento, a nomeação pode se dar por indicação, que pode utilizar o parâmetro técnico ou políti co, mas também podem ser usados proces sos seletivos, embora mais flexíveis, para seleção de candidatos. A atual Constituição não delimita esses procedimentos, mas há leis que estabelecem que determinados car gos somente podem ser exercidos por servi dores de carreira.
O art. 37, V, da Constituição Federal, nunca regulamentado, prevê que as funções de con fiança devem ser exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão deverão ser preen chidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei. Na ausência de uma lei com essa definição, decretos têm fixado, em alguns casos, as regras para isso, como é o caso do atual Decreto nº 9.727, de 15 de março de 2019, no âmbito do Poder Executivo Federal.
A segunda “porta de entrada” é para o exercício de atividades que possam ser ca racterizadas como de caráter temporário, em razão de necessidades de excepcional interesse público. Para essas contratações, regidas pela Lei 8.745, de 1993, no âmbito Federal, não é obrigatória a realização de concurso, e algumas situações permitem a
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contratação direta, enquanto outras reque rem processo seletivo simplificado.
O caráter da temporariedade é dado pela lei, e depende da atividade. Se for atividade de caráter permanente do órgão, só se ad mite a contratação temporária pelo tempo necessário à superação da carência de pes soal, ou para a realização de concurso pú blico. Se a atividade for permanente, mas a demanda ou volume de trabalho for sazo nal, a duração da contratação deve observar essa variação. Em nenhum caso, porém, se admite contratação temporária para exercí cio de atividades regulares e permanentes, e em condições de normalidade. A Lei 8.745 já foi alterada diversas vezes, sempre para am pliar, e nem sempre de forma criteriosa, as possibilidades de contratação sem concurso e fora do sistema de carreiras. A mais recen te alteração é a Medida Provisória nº 922, de 2020, que ampliou desmesuradamente as possibilidades de contratação temporária no Governo Federal, e que já antecipa algu mas das noções da “reforma administrati va” pretendida pelo atual Governo.
A MP 922 é, com efeito, um preocupante exemplo de medida de burla às regras bá sicas para a organização do serviço públi co9. Nos termos dessa medida provisória, a contratação temporária, que deveria ficar limitada a situações realmente de excepcio nal interesse público, teve seu escopo am pliado, de tal modo que alcança diferentes situações, algumas delas de caráter emer gencial, enquanto outras por estarem asso ciadas a de aumento do volume de trabalho, inclusive em atividade como tecnologia da informação, comunicação e revisão de pro cessos de trabalho, pesquisadores e técnicos
para o desenvolvimento de produtos e ser viços em projetos com prazo determinado e até atividades relacionadas à redução de passivos processuais. Além disso, ela per mite a contratação temporária para ativida des “que se tornarão obsoletas no curto ou médio prazo, em decorrência do contexto de transformação social, econômica ou tecno lógica, que torne desvantajoso o provimento efetivo de cargos em relação às contratações de que trata esta Lei”.
O recrutamento, no âmbito da contratação temporária, que ficará limitado aos pou cos casos em que não for classificado como emergência, será feito por processo seletivo simplificado, sem concurso público, e, de pendendo da área, o contrato temporário poderá ter duração de seis meses a quatro ou cinco anos, com possibilidade de prorro gação de um ano. Mas, em pelo menos um caso, os contratos poderão vigorar por até 8 anos!
Entretanto, quando se tratar de calamida de pública, emergência em saúde pública, emergência e crime ambiental, emergência humanitária e situação de iminente risco à sociedade prescinde-se de processo seletivo, cabendo ao governo promover a imediata contratação, sem qualquer outra exigência de natureza legal.
Além disso, a MPV prevê que servidores aposentados poderão ser para exercer ativi dades temporárias de excepcional interesse público, nas alargadas hipóteses propostas pela própria MPV. Com isso, ela rompe não somente com o princípio do amplo e livre acesso a cargos, empregos e funções públi cas, e que não se coaduna com a reserva de vagas para quem tenha sido servidor públi-
9 Ver QUEIROZ, A. A. & SANTOS, L. A. Governo faz minirreforma administrativa com contratação de temporários. Disponível em https://congressoemfoco.uol.com.br/opiniao/colunas/governo-faz-minirreforma-administrativa-com-contrata cao-de-temporarios/
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co, como gera uma situação de exploração de servidores que, ao reingressarem, passa ram a receber apenas 30% da remuneração a que faria jus outra pessoa não detentora daquela condição.
Por fim, temos o ingresso em cargos efe tivos, que têm caráter permanente, e que será sempre por meio de concurso público de provas, ou de provas e títulos. Ele pode se dar para o ingresso em cargo de carreira, ou para cargos isolados, mas sempre de pro vimento efetivo.
O critério mais adequado para a Adminis tração Pública, sem dúvida, é o do concur so público, porque permite um tratamento impessoal e igualitário aos interessados, democratizando o acesso ao serviço público pelo critério do mérito, evitando a apadri nhamento.
Embora a noção de “meritocracia” não se esgote na aferição da capacidade do can didato para exercer o cargo público no mo mento do ingresso, devendo estar presente em todo o percurso da vida profissional, trata-se de aspecto essencial, evitando o fa voritismo e o clientelismo. No passado, era comum a contratação de pessoal sem con curso, mediante apadrinhamentos ou em decorrência de filiações político-partidárias, como ocorria nos EUA, largamente, quando vigorava o “sistema de despojos” que a Lei Pendleton, de 1883, tentou eliminar, com relativo sucesso. No Brasil, até a vigência da Carta de 1988, vigoravam diferentes formas de recrutamento que permitiam que indiví duos ingressassem no serviço público sem qualquer aferição do mérito em bases im pessoais.
Um sistema do mérito assim concebido, e isolado de políticas para a superação das de sigualdades existentes na sociedade, pode, em certos contextos, agravar a desigualda de, e resultar numa barreira ao próprio con ceito de meritocracia. No Reino Unido, a es magadora presença nos escalões superiores
de candidatos egressos de universidades de elite, e integrantes de famílias abastadas, é um exemplo disso. Mesmo no Brasil, car reiras tidas como “meritocráticas”, e cujo ingresso se dava por concurso, foram, por muito tempo, praticamente reserva de mer cado para a elite.
Com o aumento do acesso ao ensino supe rior no Brasil, e o aumento da mobilidade social, com o maior acesso das mulheres ao ensino superior, associado à regularidade da realização de concursos e a redução do livre provimento de cargos em comissão e as regras antinepotismo, além de outros me canismos, como a garantia de vagas às pes soas com deficiência e a Lei de Cotas, essa situação tende a ser menos presente.
Assim, o concurso público é, nos dias de hoje, um efetivo instrumento de promoção social e acesso amplo de todas as camadas sociais ao serviço público, e essa capacida
de precisa ser potencializada com a adoção de políticas que reduzam a desigualdade so cial, promovam a melhoria da qualidade da educação e do acesso ao ensino superior. Em sentido inverso, o retorno a regras que vigo raram no passado, favorecendo o provimen to derivado, como os “concursos internos”, ou a adoção de carreiras onde a “promoção” poderia facilitar o acesso a cargos superio res, de natureza e requisitos de formação distintos, e com competição limitada ao pú blico interno, tenderia a reduzir essa capaci dade, criando reservas de mercado que não são compatíveis com o princípio da ampla acessibilidade aos cargos públicos.
O desenho do concurso, entretanto, deve ser cuidadoso para encontrar o perfil ideal, de acordo com as competências desejadas e as funções a serem desempenhadas. Nes
sa perspectiva deve ir além do domínio de conteúdos e da capacidade de interpretação, acrescentando outros critérios de seleção, entre os quais vocação, probidade, respon
sabilidade, afinidade com as atribuições e
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competências do cargo ou carreira.
No âmbito Federal, vigora o Decreto nº 9.739, de 28 de março de 2019, que dispõe sobre algumas regras, ente elas a clareza quanto ao limite de aprovados em cada sele
ção, e o critério (nota mínima) para a aprova ção, a possibilidade de realização do concur so em duas etapas, sendo a segunda etapa o programa de formação, de provas orais, de aptidão física, de conhecimentos práticos específicos, e a avaliação psicológica, a ser sempre realizada após a aplicação das pro vas escritas, orais e de aptidão física, quan do houver. Os requisitos psicológicos para o desempenho no cargo serão estabelecidos previamente, por meio de estudo científico que considere as atribuições e responsabili dades, a descrição das atividades e tarefas e a identificação dos conhecimentos, habili dades e características pessoais necessários para sua execução, além da identificação de características restritivas ou impeditivas para o cargo.
Aguarda votação pela Câmara dos De putados o Projeto de Lei nº 6004/2013, já aprovado pelo Senado, estabelecendo regras detalhadas sobre a realização de concursos públicos. Contudo, sua tramitação está pa
ralisada na Câmara desde 2013, e foi apen sado a um Projeto de Lei aprovado Senado em 2003 (PL 252/2003), também paralisa do.
Infelizmente, a ausência de uma regula mentação adequada do instituto do concur so público tem favorecido o “concurseiro”, que é o sujeito preocupado apenas e exclusi vamente com a remuneração, sem qualquer vocação ou compromisso com a missão pú blica.
Apesar de recrutado em bases competiti vas, mas por concursos públicos que apenas aferem conhecimentos teóricos, em regra, esse tipo de servidor troca de cargo como se troca de camisa. Não tem real compromisso
com a função pública ou identificação com o cargo que exerce, e vive permanente estu dando para passar em outro concurso que remunere melhor. Isto quando não acontece o fenômeno da porta giratória, evidenciada pela ocupação de cargo público apenas com o objetivo de adquirir competências e con tatos necessários para se credenciar a ser consultor ou vir a atuar como executivo ou mesmo lobista nos setores lucrativos da ini ciativa privada, numa verdadeira traição do ideal de um servidor público.
As provas, que devem ser diferenciadas em função da natureza e complexidade dos cargos ou empregos públicos, precisam le var em consideração as competências dese jadas para o desempenho dos processos de trabalho, em conformidade com a missão do órgão ou entidade que promove o recru tamento. Deve ser valorizada a experiência prévia, seja no serviço público, seja em ati vidades privadas, mas que sejam relevantes para o cargo a ser exercido. Exames psico técnicos, que avaliem o perfil dos candida tos, sua capacidade de resposta a situações reais de trabalho e solução de problemas, devem ser adotados, sempre que possível, para que seja selecionado o melhor candida to para a situação real que será enfrentada no dia a dia.
As eventuais falhas do processo de recru tamento e seleção devem ser corrigidas com a capacitação, que não pode nem deve se li mitar ao período do estágio probatório.
2. Capacitação
O segundo passo do ciclo, é a capacitação, que inicia logo após a admissão, com os cur sos de formação, e que deve ser permanen te. Esse processo, naturalmente, valoriza o conceito de competência e é desenvolvido considerando as atribuições do cargo, que devem ser amplas a ponto de permitir a evo lução ou promoção do servidor nos diversos
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níveis de responsabilidade e complexidade ao longo da carreira. Contudo, não podem ser tão amplas que inutilizem o concurso como forma de recrutamento para uma fun
ção específica, onde as atribuições possam ser suficientemente diferenciadas e caracte rizem, de fato, uma carreira.
A EC 19/98 inseriu na Constituição a pre visão de que a União, os Estados e o Distrito Federal manterão escolas de governo para a
formação e o aperfeiçoamento dos servido res públicos, constituindo-se a participação nos cursos um dos requisitos para a promo ção na carreira, facultada, para isso, a ce lebração de convênios ou contratos entre os entes federados.
Esse mandamento constitucional, contu do, tem sido largamente ignorado; a maior parte das Carreiras não condiciona a pro moção à aprovação em cursos de aperfeiço amento. E mesmo quando há essa previsão, raramente ela é cumprida de forma satisfa tória. As Escolas de Governo, quando exis tentes, tem programação irregular, muitas vezes apenas voltada a cumprir formalida des, e não, efetivamente, a qualificar o ser vidor para os desafios de sua atuação profis sional.
Assim, a capacitação não se destina apenas aos servidores com desempenho insuficiente ou insatisfatório, mas a todos que desejem uma melhor qualificação, e de
veria ser um pré-requisito para o desenvol vimento na própria Carreira.
Além de corrigir eventuais falhas no pro cesso de recrutamento e seleção, ela também oferece oportunidade de desenvolvimento
de competências, concomitantemente à evo lução na carreira.
A capacitação, como o próprio nome diz, destina-se a preparar o servidor para exe cutar tarefas mais complexas, inclusive cargos ou funções de chefia ou assessoria,
reduzindo, inclusive, a necessidade de que o Governante recorra ao livre provimento, que ocorre quando um cargo de direção ou assessoramento é provido por quem não é servidor efetivo.
Entretanto, mesmo possibilitando a ocupa ção de postos de chefia e de assessoramento, alguns até de livre provimento, a capacitação não assegura a mudança de cargo dentro da
carreira, porquanto o ingresso ou a investi dura em cargo efetivo, no caso brasileiro, só é possível mediante concurso público. O pró prio conceito de “Carreira” pressupõe que as classes em que as carreiras são escalonadas reflitam complexidade e responsabilidade crescentes, mas não uma “desnaturação” do cargo, ou seja, o desenvolvimento em carrei ra não implica em ingressar num cargo X, e por meio desse mecanismo, passar a exercer com atribuições totalmente distintas.
Por outro lado, o desenho de uma carreira não pode se dar de forma a que seus con teúdos atributivos sejam excessivamente limitados, como se a ultra-especialização numa tarefa altamente complexa, ou mes mo de pequena complexidade, seja capaz de justificar a sua existência. Esse é o grande desafio dos sistemas de carreira: desenhar carreiras cujos conteúdos atributivos sejam suficientemente específicos para justificar o provimento em bases técnicas, mas sufi cientemente amplos para evitar que haja desmotivação ou desperdício de capacida des que possam ser desenvolvidas ao longo da própria carreira. Cargos genéricos, aos quais possam ser atribuídas quaisquer ta refas, não atendem a esses pressupostos, e tornam inviável a própria gestão de um sis tema de oportunidades em bases impesso ais e meritocráticas.
A política de capacitação, mediante treina mento, também se destina a identificar ta lentos na administração pública, que devem ser aproveitados ou alocados de acordo com
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as necessidades dos setores, órgãos ou ins tituições, exigindo um sistema de gestão de oportunidades de acesso a funções de chefia ou assessoramento, que devem, tanto quan to possível, ser atreladas aos critérios de promoção na Carreira. A ausência de uma política permanente para essa finalidade acaba tornando o servidor excessivamente dependente de seu capital de relações ou re des de contatos, para exercer cargos ou fun ções de direção e assessoramento e, assim, vulnerável a processos de captura e até mes mo à corrupção. Ademais, a inexistência de regras claras que assegurem, como ocorre na Carreira militar, ao servidor promovido em sua carreira o exercício de atribuições cujo nível de responsabilidade seja alinhado com a sua experiência e qualificação, acaba por vezes levando ao subaproveitamento e ao desestímulo, quando não à acomodação, do servidor. Essa situação é o verdadeiro “túmulo” do sistema do mérito, revelando desperdício de recursos, incapacidade de gestão e até mesmo a clientelização da má quina pública.
3. Alocação
A alocação adequada é um dos pressu postos para a otimização dos processos de trabalho, na medida em que potencializa o
desempenho das funções e da própria insti tuição. Além disso, contribui para disponi bilizar servidores com perfil compatível com a tarefa ou função, evitando tanto a inade quação entre o servidor e sua tarefa, quanto a contratação desnecessária de novos servi dores. Com isto, supera ou supre eventuais insuficiência em setores-chave do órgão ou entidade da administração pública.
Dimensionar a força de trabalho a partir de perfis e necessidades vinculadas aos ma croprocessos de trabalho e que atendam às mudanças tecnológicas e às novas deman das oriundas do sistema político e da socie
dade, de forma a permitir a sua adequada alocação, é uma tarefa complexa, e que re quer atualização permanente. É esse plane jamento que evita o subaproveitamento do servidor, o inchaço dos quadros ou, no outro extremo, a sobrecarga de trabalho e os ele vados níveis de estresse associados.
A definição de processos racionais e trans parentes de alocação é fundamental para um ambiente de trabalho eficiente e cooperati vo, com servidores motivados e detentores de competências para prestar bons serviços à sociedade. Por isso, o processo de alocação deve considerar os conhecimentos, as habi lidades e atitudes dos servidores, evitando a subjetividade e minimizando as influên cias políticas, de sorte a reunir pessoas, em quantidade e qualidade, capazes de atender às expectativas do setor, órgão ou institui ção e sua clientela: o cidadão que depende daquele serviço.
A mobilidade geográfica, ou entre institui ções, deve ser gerida de forma a valorizar o mérito e potencializar o melhor aprovei tamento dos indivíduos, mas sem gerar si tuações de favorecimento individual. Gerir adequadamente as remoções e transferên cias, assim, é um aspecto essencial dessa questão. Já a mobilidade interinstitucional dependerá do perfil do cargo e do servidor: ela será, necessariamente, limitada em fun ção do caráter do cargo. Cargos generalistas, como os de Executivos Públicos, à semelhan ça dos Senior Executives dos EUA, Canadá e Austrália, ou dos Gestores Governamentais do Governo Federal e de vários Governos Es taduais, no Brasil, assim como cargos admi nistrativos, cujas atribuições são comuns a muitos órgãos, devem ter flexibilidade em sua alocação e movimentação, precisamen te porque seu aproveitamento é facilitado pelas suas competências. Já profissionais da educação, ou da saúde, ou da Administração Tributária, ou da segurança pública, terão alocações mais restritas, ou mesmo exclusi-
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vas, sob pena de desvirtuamento da própria natureza de seus cargos.
Nessa perspectiva, a adoção de carreiras com regras muito rígidas ou perfis atributi vos excessivamente limitados pode dificul tar ou impedir a distribuição de servidores de acordo com a necessidades do órgão e a vocação individual do servidor.
Assim, as carreiras horizontais são as que mais possibilitam a mobilidade, na medida em que combinam as vocações e interesses dos servidores com as exigências ou neces
sidades profissionais dos setores, órgãos ou instituições do serviço público. Seu uso, po rém, é limitado, e jamais substituirá cargos ou carreiras específicas ou especializadas, constituídas para atender necessidades se toriais e indelegáveis.
Nesse sentido, é fundamental se discutir estratégias que superem a rigidez imposta por algumas carreiras, notadamente em áre as-meio, que dificultam a alocação, inclusi ve temporária, de servidores para o exercício de suas funções, via de regra determinadas por uma visão segmentada de planos de car gos ou carreiras por órgão ou entidade, mas que não se justificam à luz da necessidade de especialização.
4. Remuneração
Em países em desenvolvimento, como o Brasil, em que a renda média do trabalho é muito baixa, a remuneração é um dos prin cipais atrativos na Administração Pública, tanto para o processo de recrutamento e se leção de servidores, quanto para a perma nência do servidor em atividade até a apo sentadoria.
Já em países desenvolvidos, a atrativida de do serviço público costuma ser menor. A existência de um mercado de trabalho pri vado mais competitivo, com renda média mais alta, e um patamar de desenvolvimen
to econômico e social mais elevado, leva a que muitos indivíduos considerem pouco atrativa a carreira pública.
Assim, em países como o Brasil, e particu larmente no âmbito subnacional, qualquer política de recursos humanos ou de gestão
de pessoas deve considerar o “sistema remu neratório” como um tema central, inclusive com a perspectiva de crescimento ao longo da jornada laboral.
Como regra, os parâmetros para a defini ção de salário são buscados no setor priva do, e, na ausência de atribuição semelhante na iniciativa privada, a referência passa a ser a complexidade e responsabilidade do cargo ocupado pelo servidor. A Constituição determina, no art. 39, § 1º, que a fixação dos padrões de vencim
